И слушаний не хотим: генпланы в Татарстане смогут принимать втихаря?

Жители Пестречинского района пытаются оспорить итоги двух слушаний. Первые — по перезонированию земли под комплекс по переработке отходов, вторые — по материалам оценки воздействия на окружающую средуФото: «БИЗНЕС Online»

В законе РТ пропишут «освобождение» от общественных слушаний?

На этой неделе суд в Пестречинском районе прекратил производство по делу, в рамках которого жители двух местных поселений пытались оспорить результаты общественных слушаний по строительству мусорного комплекса. Причина такого решения жителям пока неясна. Они ждут мотивированного решения и готовятся обжаловать его в Верховном суде РТ. Граждане, напомним, пытаются оспорить итоги двух слушаний. Первые — по перезонированию земли под комплекс по переработке отходов (КПО), вторые — по материалам оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). В беседе с «БИЗНЕС Online» они утверждали, что не знали об обсуждении, а сами слушания провели с нарушениями.

Общественные слушания, которые прошли в ноябре 2024 года в местном селе Ленино-Кокушкино, получились довольно эмоциональными. Дошло до того, что один из жителей пригрозил: «Мы вам не дадим здесь этого строить! Будем спать в палатках». В 2018-м против возведения мусорного завода «бушевали» жители Осиново. Не исключено, что в скором времени такой формат публичных обсуждений в республике может претерпеть изменения. Во всяком случае, кабинет министров Татарстана, как обнаружил «БИЗНЕС Online», готовит правовую основу. Правительство республики внесло в Госсовет РТ законопроект, который, если его примут, позволит властям определять случаи, когда градостроительные документы можно утверждать и принимать без проведения общественных слушаний.

Документ был направлен в парламент Татарстана 24 марта. Поправки планируется внести в республиканский закон «О градостроительной деятельности в РТ». В пояснительной записке сказано, что татарстанское законодательство приводят в соответствие с изменениями, которые в конце прошлого года внесли в Градостроительный кодекс РФ. Речь о федеральных поправках, которые дали регионам право самостоятельно принимать решение о необходимости проведения общественных слушаний при реализации градостроительных проектов. О них далее в тексте.

«Федеральным законом <…> предусмотрено, что законодательством субъекта Российской Федерации могут быть установлены случаи подготовки без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории и проектов межевания территории, решение об утверждении которых принимается органами местного самоуправления, а также о внесении в указанные документы изменений. Законопроектом предлагается наделить указанными полномочиями кабинет министров РТ», — говорится в пояснительной записке.

Согласно поправкам, в ст. 2.1 закона «О градостроительной деятельности в Республике Татарстан», где прописаны полномочия кабмина РТ в области градостроительства, появятся три новых пункта: 10.13, 10.14, 10.15. Из них следует, что правительство республики сможет устанавливать случаи, когда генеральные планы, правила землепользования и застройки, а также проекты планировки и межевания территории либо изменения в перечисленные документы можно будет утверждать «без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний». При этом из текста поправок неясно, в каких конкретно случаях будет доступна такая новая «опция». Прежде таких полномочий в законе Татарстана не было.

Правительство республики внесло в Госсовет РТ законопроект, который, если его примут, позволит властям определять случаи, когда градостроительные документы можно утверждать и принимать без проведения общественных слушаний Фото: «БИЗНЕС Online»

Однако стоит сказать, что временные полномочия не проводить слушания были у кабмина РТ в 2022–2024 годах. Они закреплены постановлениями правительства (вот одно из них), где прописывали «случаи утверждения проектов планировки территорий без обсуждения с жителями». Случаи следующие:

• при размещении объектов социальной инфраструктуры местного значения или линейных объектов;
• при подготовке проектов межевания территории правообладателями земельных участков, расположенных в границах данной территории, при условии, что в границах данной территории отсутствуют земельные участки, принадлежащие иным правообладателям;
• в случае внесения изменений в указанные проекты путем утверждения отдельных частей проектов.

Пояснительная записка говорит, что полномочия, которые были у кабмина РТ ранее, теперь просто закрепляют как постоянные. Однако в текущей версии поправок такой перечень случаев, когда общественные слушания не требуются, отсутствует. Таким образом, остается «пространство для маневра». Вероятно, окончательное решение будет за кабмином. Стоит сказать, что и сейчас многие слушания переведены в онлайн-формат, зачастую местное население о них не знает.

После принятия закона свои регламенты согласования градостроительных проектов в части проведения публичных слушаний и общественных обсуждений изменили Татарстан, Москва и Санкт-Петербург, Башкортостан Фото: «БИЗНЕС Online»

Как временная мера для поддержки стройотрасли из-за санкций стала бессрочной

Изначально регионам разрешали не проводить слушания временно. В марте 2022 года с подачи правительства РФ был принят соответствующий закон (№58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»), по которому региональным властям дали возможность утверждать градостроительные проекты без общественных обсуждений и публичных слушаний. Такой мораторий, как объясняли власти, был необходим для поддержки строительной отрасли из-за санкций.

«Возможность упрощения указанных процедур позволит не снижать темпы жилого и промышленного строительства в России. <…> Предусмотренный срок вступления в силу федерального закона (со дня его официального опубликования) обусловлен необходимостью оперативной защиты граждан РФ, российских юридических лиц от последствий недружественных действий иностранных государств и международных организаций», — говорилось в пояснительной записке.

После принятия закона свои регламенты согласования градостроительных проектов в части проведения публичных слушаний и общественных обсуждений изменили Татарстан, Москва и Санкт-Петербург, Башкортостан.

Позже предпринимались попытки вернуть обязанность проводить слушания и обсуждения градпроектов. Например, поправки к законодательству в 2023 году подготовили депутаты думской фракции «Новые люди». В пояснительной записке они отмечали, что «сложилась ситуация, при которой ряд регионов фактически отменили слушания и обсуждения», а такая практика противоречит Градостроительному кодексу РФ, «ведет к нарушению прав и законных интересов граждан» и «может привести к возникновению социальной напряженности». Инициатива поддержана не была, а в правительстве вновь заявили о желании «продлить меры по снижению негативных последствий недружественных действий иностранных государств и международных организаций».

Норма продолжала действовать весь прошлый год, а в конце 2024-го ее сделали бессрочной. Теперь решение за регионами. Например, сегодня законопроект о наделении правительства Приморского края полномочиями самостоятельно принимать решение о необходимости проведения слушаний рассмотрел парламент Приморья. И, как пишет издание Primamedia, документ «вызвал сопротивление трети депутатов».

В частности, депутаты от КПРФ требовали точно прописать, в каких случаях можно и нельзя отменять механизм публичных слушаний. «В таком случае просьба прямо прописать в законе, что эти нормы будут затрагивать только КРТ и объекты стратегической застройки, потому что сейчас не прописано, максимально размыто», — приводит издание слова депутата Надежды Телелюевой (КПРФ). Пока инициатива прошла первое чтение.

«Право узнать о планируемых стройках должно быть все равно у населения» Фото: «БИЗНЕС Online»

«Учитывать мнение населения надо. В какой форме это сделать? Большой вопрос…»

По просьбе «БИЗНЕС Online» эксперты оценили подготовленные поправки, которые закрепляют за кабмином республики новые полномочия на постоянной основе.

Николай Васильев — советник министра строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Татарстана, заслуженный архитектор РТ:

— Очень длинные могут быть последствия такого решения. В принципе, учитывать мнение населения надо, потому что за принятием градостроительных решений следуют изменения в том, что делается потом на земле. В какой форме это сделать? Большой вопрос, поскольку в разных странах по-разному он решается.

На сегодня действительно такая затяжка (долгие общественные обсуждения — прим. ред.) всегда будет только во вред решений. Никогда консенсуса не получится достичь. Всегда ведь говорится: «Если есть собственники, то делайте все что угодно, только не на заднем дворе моего огорода». Из этих соображений, думаю, надо находить решения, которые будут учитывать и скорость проектирования, и мнение населения, которое там проживает.

Носят ли общественные слушания рекомендательный характер [для властей]? Это длинный вопрос, потому что с 2004 года, когда принимался Градостроительный кодекс РФ, менялось очень много, в том числе и понятие общественных слушаний, их режим и последствия таких мероприятий.

Но, честно говоря, плюсов от участия граждан, получается, не очень много, значительно сложнее решаются эти вопросы. Реализация проектов всегда с их учетом будет заторможена, потому что градостроительство — система компромиссов, на этом уровне просто согласовать никогда не удастся. Кто-то всегда станет возражать, поэтому есть смысл переходить к иной структуре согласования. Но я не уверен, что это получится за один раз. Всегда жизнь показывает, где надо корректировать.

Александр Комисаров — депутат Госсовета РТ, член комитета по жилищной политике и инфраструктуре:

— По данному вопросу я не согласен. У нас даже по тому генплану Казани, который верстали до 2035 года, много вопросов возникало. В любом случае это совместная работа власти, депутатского корпуса и жителей районов или каких-то определенных агломераций. Кто, как не люди, больше всего знает о боли и проблемах в этом районе? Понятно, что власть знает чуть больше с точки зрения компетенций, экспертизы, но среди людей есть общественники, которые не менее осведомлены в данных вопросах. Даже программа «Наш двор», которая реализуется по поручению раиса, обсуждается с людьми. Это же нормально. Мы помним по генплану, что там тоже было много вещей, которых, к сожалению, мы не увидели. Не заметили, например, когда поменялись зоны смешанной застройки, под ИЖС.

Понятно, что город развивается стремительно. Порой я понимаю, что мнение власти с точки зрения стратегического развития агломерации не всегда совпадает с точкой зрения населения, но какая-то золотая середина должна быть. Без мнения [жителей] никак. Насколько оно может повлиять [на окончательное решение]? Понятно, что если мы дадим людям полное право регулировать нормы застройки, то это тоже неверно.

Не ухудшит ли ситуацию такое «освобождение» от слушаний? Думаю, что не сильно скажется, потому что мы же понимаем, что, к сожалению, у нас большинство людей инертные. Взять даже в пример управление многоквартирными домами. Насколько они в данном вопросе проявляют свою позицию, тратят время? Порой собрать не могут даже кворум для принятия решений. Потому, исходя из практики, пока какая-то общественная группа не раскачает какое-то количество людей, они не понимают, что происходит вообще, пока это их лично не коснется. Но право узнать о планируемых стройках должно быть все равно у населения. Должна быть наиболее быстрая форма коммуникации с жителями.

Не факт, что законопроект сразу второе чтение пройдет [в Госсовете Татарстана]. Если возникнут споры, то на доработку может быть отправлен. Но злоупотребление правом — всегда плохо. Надо понимать, что это некий шаблон всего лишь пока, а дальше будут нормативные акты, они часто поправляются, корректировки никто не запрещает.

Александр Антонов — архитектор-градостроитель, член союза архитекторов России:

— В целом такие инициативы противоречат положениям и требованиям государственной политики, озвученной президентом, где сказано, что не менее 30 процентов граждан должны участвовать в принятии решений по развитию городской среды и развитию городов в целом. Почему-то нам кажется, что развитие городской среды — это только благоустройство, установка лавочек и проекты общественных пространств, но это совсем не так. Прежде всего развитие городов — это генеральный план. 

И сейчас существует такой парадокс. С одной стороны, мы стимулируем людей участвовать в обсуждении вопросов городской среды, а с другой, наоборот, этих людей как бы отодвигаем и препятствуем их участию в обсуждении вопросов развития городов в целом, более серьезных вопросов. Это странно. 

С другой стороны, вообще любые публичные слушания — одна из небольших официальных возможностей горожан поговорить со своей властью. И попытки ограничить участие людей в публичных слушаниях — это просто боязнь услышать мнение населения, которое вообще-то власть должна у нас отражать. Но Градостроительный кодекс за последние 20 лет стал у нас таким запутанным, что сегодня невозможно, пожалуй, найти отсутствие противоречий в различных документах. То есть какие-то мелкие противоречия между документами различных уровней власти, между ПЗЗ (правила землепользования и застройки — прим. ред.), проектами планировки, генеральными планами, планами благоустройства всегда есть. И чем дальше, чем больше изменений вносится в кодекс, тем больше вот таких технических неувязок. И безусловно, технические неувязки надо устранять. И в этом случае публичные слушания не всегда актуальны. 

Самая большая проблема: как отличить технические неувязки от содержательных? Как власти в желании снизить свои затраты времени и сил (а они есть) на устранение технических шероховатостей вместе с водой не выплеснуть ребенка и не добавить вот в эти исключения из публичных слушаний то, что действительно содержательно важно? Ну и здесь мы приходим к тому, что наше градостроительное законодательство надо серьезно пересматривать, а не так, как это делается сейчас, когда добавляются туда разные заплатки, которые чинят одно и в общем-то ломают другое.

Если говорить о Татарстане, то своей работой с людьми в рамках проектов по комфортной городской среде он более-менее завоевал доверие населения. Сегодня последнее не воспринимает все инициативы в штыки. Конечно, в принципе, любая отмена публичных процедур вызывает некоторое повышение напряженности. 

Общественные слушания нужны. Я в них участвую те самые 20 лет с 2005 года. И они необходимы хотя бы потому, что на них население расскажет то, что не знали ни вы, ни власть. Так бывает, появляются субъекты развития, которые имеют собственные интересы, свои деньги и тоже хотят что-то делать. На слушаниях проявляются конфликты в зародыше, и общественные слушания — это очень полезный, хороший инструмент держать руку на пульсе. Именно так надо их воспринимать.

Слушания действительно носят рекомендательный характер [для властей]. Ну и что в этом плохого? У нас почему-то подход к управлению территорией такой бинарный: либо черное, либо белое. На самом деле территория — очень сложная штука. Управлять ею сложно, нужно выслушивать разные мнения и принимать решения. Уж если на то пошло, то мнение нас, разработчиков градостроительной документации, тоже рекомендательное. Нам заказывают проект генерального плана, мы его выполняем, но ответственность за его утверждение лежит на власти. Так что можете рассматривать проект генерального плана, который выполняет серьезная организация, условно говоря, Институт генплана Москвы, тоже как рекомендательное мнение. Глава города может утвердить этот генпроект, а может его не утвердить и заказать кому-то еще.